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作者: 审核: 上传: 来源:农民日报 发布时间:2020/4/2 9:54:58 发布人:admin

  編者按:日前,農業農村部印發了《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020-2022年)》(以下簡稱《規劃》),對家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型農業經營主體和服務主體的高質量發展作出了具體規劃,提出了五大支持政策和四大保障措施。如何理解並落實好《規劃》精神,推動新型農業經營主體和服務主體高質量發展?本報邀請權威專家爲您解讀。

 

 

從三方面發力促進主體高質量發展

 
中國人民大學農業與農村發展學院 孔祥智

 

  落實《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020-2022年)》,促進新型農業經營主體和服務主體高質量發展,要從以下方面發力:

  第一,突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體。2018年9月21日,習近平總書記在中共中央政治局就實施鄉村振興戰略進行集體學習時強調,要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展。這是因爲,在各類新型經營主體中,農業企業最終要經過合作社與農民建立利益聯結機制,或者像廣東溫氏集團、山東新希望六和集團那樣引入合作社理念實現企業與農戶聯結機制的合作社化。在適應市場過程中,家庭農場的最終歸宿也必將是聯合與合作,即要麽領辦合作社,要麽加入較大型的合作社。因此,高質量的家庭農場是規範而有競爭力的農民合作社發展的基礎。2020年中央一號文件指出:“重點培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體,培育農業産業化聯合體,通過訂單農業、入股分紅、托管服務等方式,將小農戶融入農業産業鏈。”

  《規劃》體現了總書記講話精神,具體部署了家庭農場和農民合作社兩類新型經營主體的質量提升工作。要引導返鄉勞動力、有意願回到農村就業的大學生在農業領域創新創業,通過流轉土地創辦家庭農場,提升農業發展的整體質量;各地要建立完整的家庭農場名錄管理制度,對納入名錄的家庭農場給予貸款、保險、用地、用電等方面的優惠政策,鼓勵家庭農場之間的聯合與合作;認真總結農民合作社質量提升整縣推進行動的經驗,瞄准産業發展需求促進合作社規範化和質量提升,提升合作社在市場上的話語權、對農民的帶動水平和與企業的談判能力,鼓勵合作社的再合作,即成立農民合作社聯合社,擴大合作社的影響力。要按照2020年中央一號文件的要求,支持家庭農場、農民合作社等新型經營主體建設産地分揀包裝、冷藏保鮮、倉儲運輸、初加工等設施,促進農業現代化水平的提升。

  第二,大力促進各類社會化服務組織的發展。《規劃》指出:“按照主體多元、形式多樣、服務專業、競爭充分的原則,加快培育各類服務組織,充分發揮不同服務主體各自的優勢和功能。”要以農村集體産權制度改革爲契機,推動村組集體經濟發展,增強村集體經濟組織的服務能力;鼓勵農民合作社爲非成員提供社會化服務,增強其帶動成員的能力;支持家庭農場發揮社會化服務功能,提供服務提高收入;提倡“龍頭企業+基地+合作社+農戶”模式,以及龍頭企業合作社化模式,提高企業對農戶的帶動能力;實施好中央財政支持農業社會化服務項目,讓更多農戶受益。

  第三,進一步完善落實各類支持政策。包括完善新型經營主體和服務主體財政支持體系。鼓勵金融機構建立新型經營主體和服務主體信用名錄,給予信貸支持;充分利用發揮全國農業信貸擔保體系和地方政府擔保體系的作用,創新擔保品種;按照2020年中央一號文件的要求,推動溫室大棚、養殖圈舍、大型農機、土地經營權依法合規抵押融資;建立健全農業保險體系,不斷提升新型經營主體和服務主體的風險保障水平;鼓勵地方政府探索開展産量保險、氣象指數保險、農産品價格保險、收入保險等新的保險類型。按照2020年中央一號文件的要求,將農業種植養殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農機庫房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護房等輔助設施用地納入農用地管理,保障新型經營主體和服務主體的合理用地需求。鼓勵地方以政府購買服務等方式解決新型經營主體和服務主體的財會人員短缺問題;推動地方職業學校和農業廣播電視學校培養培訓家庭農場經營者、合作社理事長和主要經營管理人員、服務企業經營管理人員,不斷提高他們的業務水平和經營管理水平。

加快培育發展多種類型的家庭農場

 
中國農業大學經濟管理學院 何秀榮

 

  《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020-2022年)》中專門談到了加快培育發展新型農業經營主體和服務主體之一的家庭農場。說到家庭農場,大部分國家都是針對農場經營主體是農民家庭而言的,即家庭經營的農場,不論它是大農場還是小農場。目前我國家庭農場基本特征是以家庭成員爲主要勞動力,以家庭爲基本經營單元,從事農業規模化、標准化、集約化生産經營。

 

 

  從世界經濟發展規律看,隨著工業化進程中的國民收入增長,農民也需要收入增長,但小農戶的經營收入是跟不上國民收入增長步伐的,所以小農戶增收主要依靠轉産高價值農産品、擴大經營規模、兼業甚至離農、政府補貼四條途徑。加快培育發展家庭農場,要堅持農戶主體,鼓勵有長期穩定務農意願的農戶適度擴大經營規模,發展多種類型的家庭農場。同時,把符合條件的種養大戶、專業大戶納入家庭農場範圍,一並支持服務。在此基礎上,衍生出農業技術進步、提高技術和經濟效率、專業化、商品化、産業融合等內部效應和帶動與服務小農戶等外溢效應。

 

  現代經濟體系中,小農戶在收入壓力和外部競爭中經營日趨艱難,具有規模經濟的家庭農場等各類新型經營主體在現代農業經營中會漸漸取得主流經營主體地位。發展多種形式適度規模經營,培育新型農業經營主體,是建設現代農業的前進方向和必由之路。盡管在大國小農的國情中這個演變過程需要較長時間,但趨勢性結局不會改變。我國當前政策只是在這個演變過程中要注意盡可能讓小農戶有機銜接現代農業發展,以緩解小農戶的演變“疼痛”,保障農業經營主體轉型和農村社會的平穩過渡。

  工業化社會中由于小農戶的勞動機會成本較高和農業比較效益較低,往往導致一部分小農戶粗放經營甚至抛荒,從而進一步降低農戶層面的技術效率和經濟收益。培養發展新型農業服務主體,提供農業作業環節的社會化服務,可以緩解小農戶的農業作業規模不經濟問題、提高耕種質量和節本增效。正因爲實踐中印證了理論認識,所以,農村中逐漸興起了單環節、多環節、關鍵環節和全程等多種托管模式。

  因此,當前政策的發力點,一方面培養發展新型農業經營主體,通過發展適度規模的家庭農場來克服土地規模不經濟問題;另一方面培養發展新型農業服務主體,通過提供社會化服務來緩解作業規模不經濟問題。這類新型服務主體往往由家庭農場、合作社、龍頭企業、專業服務公司擔當。由于家庭農場數量多、貼近小農戶、具有較強的地緣親緣關系,其外溢服務作用往往更大。

  我國已經出現了不少家庭農場等新型農業經營主體和服務主體,但總體上說,還存在著發展不平衡和不充分、實力不強、比較脆弱等問題,跟不上國民經濟發展要求和國際競爭形勢。所以必須加快培育發展家庭農場等新型農業經營主體和服務主體,並且不僅在數量上加快培育發展,更重要的是在質量上加快培育發展。家庭農場只有提升經營活力、提高農業經營效率,才能具有發展實力和帶動能力。這是推進農業現代化的需要,也是增強國際競爭力的需要、還是實現鄉村振興的需要。

  加快培育家庭農場並實現高質量發展,其關鍵是全面提升家庭農場經營者素質和能力,培育造就家庭農場自身在市場經濟中的經營活力,堅持把提升發展質量和效益放在首位;另一方面需要政府的大力支持。當今世界各國的農業和農場發展都離不開政府支持,這是由當前農業的弱質性、外部性和較低勞動生産率決定的,加快培育發展家庭農場自然也需要政府支持。該《規劃》用兩章篇幅闡述了完善支持政策和強化保障措施,通過制度政策來切實發揮引導、培訓、技術、示範、財政、金融、保險等支持作用,加快培育發展家庭農場。政府支持不是簡單地提供形式上的服務支持,而是針對家庭農場現實需求來提供精准有效的高質量支持和幫助。比如在提升家庭農場經營者素質和能力的培訓方面,以往一些地方存在收效甚微的結果。要提高培訓質量,政府委托的培訓機構就必須對具體的培訓內容、培訓師資、培訓渠道、培訓方式、培訓時間等培訓效果要素提高適宜性、針對性和方便性,從而有效提升家庭農場經營者素質和能力。

 

引導農民合作社向高質量發展軌道邁進

 
南京林業大學農村政策研究中心 高強

   日前,農業農村部印發《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020-2022年)》,爲包括農民合作社在內的各類新型農業經營主體和服務主體培育發展工作指明了路徑和方向。

   農民合作社是廣大農民群衆在家庭承包經營基礎上,共同成立的自願聯合、民主管理的互助性經濟組織。自2007年農民專業合作社法頒布實施以來,農民合作社在全國各地蓬勃興起,正逐步成爲重要的現代農業經營組織,在帶領農民建設現代農業、參與國內外市場競爭、提高農業生産和農民進入市場的組織化程度中發揮了重要作用。農民合作社這十多年的發展曆程,既是與時俱進不斷創新的曆程,也是向高質量發展不斷邁進的曆程。截至2019年底,全國依法登記的農民合作社達220.1萬家,産業涵蓋糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要農産品,並逐漸從傳統種養業向農産品加工、休閑觀光旅遊農業、民間工藝制作和服務業延伸,呈現出“合作社+”的積極態勢,在鄉村振興中發揮重要承載性作用。但與此同時,合作社也面臨發展不平衡、不充分、實力不強等問題,特別是部分農民合作社運行不夠規範,成爲推進農民合作社高質量發展的關鍵制約因素。已有的經驗表明,農民合作社發展的速度和規模不是問題,關鍵是如何規範提升、促進良性發展,牢牢把握住質量和效益這條生命線。要從戰略高度和長遠角度看待農民合作社規範提升問題,堅持規範與創新並舉、質量與效益並重,以制度促規範、以規範促發展,探索系統、集成、整體推進農民合作社高質量發展的方法和路徑,構建激勵約束相容、多方協同的政策支持體系。關于《規劃》中提到的目標任務,我有如下幾點認識:

  一是提升农民合作社规范化水平。这是农民合作社高质量发展的前提和基础,也是当前和今后一段时期最为迫切的任务。首先,要推进依章办事,指导农民合作社制定符合自身特点的章程,切实发挥章程在依法办社中的基础性作用。目前这一点是我国不少农民合作社规范化建设中的短板。要把章程管理和法人治理结构完善协同起来,建立健全成员大会、理事会、监事会等組織機構,让农户成员积极参与社务管理、乐于参与社务管理,实行民主管理、民主监督。其次,要突出抓好财务规范,落实盈余分配,将农民合作社财务管理规范摆在各类试点或示范创建的突出位置,指导农民合作社认真执行财务会计制度。再者,要做实成员账户,理顺农民合作社产权关系,以成员账户管理实现农民合作社良性治理。

  二是增強農民合作社服務帶動能力。這是農民合作社高質量發展的出發點和歸宿,也是聯農助農富農的真正體現。中國人多地少的特殊國情決定了大量的小農戶將長期存在。農民合作社作爲一種制度化的合作組織,不僅是一個經濟實體,又是一個社會組織,更是鄉村治理的重要載體,在産業發展、鄉村建設、生態保護、文化傳承、脫貧攻堅等方面發揮著多維功能。推動農民合作社高質量發展,要順應産業發展逐步交叉滲透的變動趨勢,立足自然風貌、田園風光、鄉土風情的優勢,引導農民合作社從單一業務向産加銷多種業務拓展,由生産領域向生産生活生態深度融合轉變,深入挖掘農業多功能性,增強綜合服務帶動能力。當然,農民合作社功能分化要以市場需求爲導向,順應農民合作社發展階段性特點,既不能忽視,也不能人爲擴大。

  三是促進農民合作社聯合與合作。這是農民合作社高質量發展的必然要求,也代表了轉型升級、提質增效的發展趨勢。實踐表明,多數單體農民合作社經營規模普遍較小,經濟實力不足,發展能力不強,難以有效應對激烈市場競爭,迫切要求加強聯合與合作。此外,《規劃》還提出,“鼓勵同業或産業密切關聯的農民合作社在自願前提下,通過兼並、合並等方式進行組織重構和資源整合,壯大一批競爭力強的單體農民合作社。”這一規定,是《規劃》中的一大亮點。新修訂實施的農民專業合作社法已賦予聯合社法人地位,在法律上解決了聯合社法人資格的問題。盡管近些年來聯合社發展取得了積極成效,但與公司等市場法人相比,仍存在聯合不緊密、經營松散、品牌化不強等問題。鼓勵農民合作社通過兼並、合並等方式進行組織重構和資源整合,爲農民合作社提升自身實力提供了新路徑。

  四是加強試點示範引領。試點是改革的重要任務,示範是推進改革的重要方法。試點示範能否發揮引領作用,直接關系到農民合作社高質量發展的目標成效。開展農民合作社質量提升整縣推進是推動農民合作社高質量發展的一項重大舉措,也是完成上述三項任務的重要保障。在不到兩年的時間裏,農業農村部先後批複了兩批整縣推進試點。這些試點單位堅持“量質並舉、以質爲先”,不斷創新工作手段,積極引入社會力量,有力促進了農民合作社質量提升。農民合作社示範社是農民合作社高質量發展的先進代表,對于農民合作社創新實踐發揮著重要引領作用。《規劃》提出,持續開展示範社評定,建立示範社名錄,推進國家、省、市、縣級示範社四級聯創。可見,對于整縣推進試點如何推動、示範社如何創建、怎麽管理,《規劃》中都提出了明確的目標和要求。下一步,建議繼續抓好此項工作,強化試點示範引領,聚合資源要素,完善支持政策,推動《規劃》落實落地。

 

推進農民教育培訓 促進農業全面升級

中央農業廣播電視學校 齊國

   農業農村部印發《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020-2022年)》,這對于解決“未來誰來種地”“如何種好地”,促進農業全面升級,加快農民全面發展,助力鄉村全面振興意義重大。

   高度重視農民教育培訓釋放兩個信號

 

  知識能力決定新型農業經營主體和服務主體發展的質量。主體發源于農民特別是高素質農民。發展農民教育培訓,培育高素質農民,提升經營者素質能力,才能爲主體發展提供持久動力。連續六屆“全國十佳農民”中,專科以上學曆層次的占61.7%。據統計,美國家庭農場主90%具有高中及以上文化程度,荷蘭90%的農民受過中等教育,法國農民一般具有高中或大專文化,日韓農民普遍高中畢業。這說明農業從業者的底色決定了農業效益的成色。農業的競爭,歸根結底是經營者素質的競爭。

  全方位構建農民教育培訓格局勢在必行。農民教育培訓要兼顧效率和公平,既要突出家庭農場經營者、農民合作社骨幹、農業社會化服務組織負責人等重點人群,又要兼顧廣大普通農民。要建立從培訓到中職、高職甚至應用型本科相互貫通的人才培養通道。要爲廣大農民知識更新和技能提升提供持續不斷的教育培訓供給。

  

  突出三大群體分類開展人才培養

 

 

  聚焦重點人群,加大主體帶頭人培訓力度。帶頭人是主體高質量發展的核心骨幹。《規劃》堅持人才本土化培養和吸收引進相結合,堅持産業中育人、實踐中育人,實施新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃、農村實用人才帶頭人示範培訓等專項,精准聚焦提升主體帶頭人能力素質,引導返鄉下鄉人員創新創業,補齊農業産業知識短板,不斷發展壯大主體隊伍,讓更多農業從業者成長成才。

  聚焦青年接班人,大力發展農業職業教育。青年接班人問題極爲關鍵,要高起點高素質。《規劃》突出強調農業後繼者的職業教育,並同步考慮務農農民的學曆提升,實施高素質農民學曆提升行動計劃,量身定制培養方案,探索靈活多樣培養形式,讓更多願意學、能夠學的主體經營者就地就近就便接受中高等職業教育,促進農業職業教育與産業發展有機融合。推進農業職業教育供給側改革,鼓勵支持學生學農務農,引導農業院校辦農教農,培養更多具有較高學曆層次的農村青年和新農人。

  兼顾小农户发展,全面提升综合素质。大国小农是我国基本国情,以小农户为主的家庭经营是我国农业经营长期存在的主要形式,各类主体大多发源于优秀的小农户,小农户综合素质越高,主体整体发展就越优。《规划》抓住主体高质量发展源头,组织冬春农民培训、實用技術培训以及现代传媒等多形式教育普及,全面提升农民综合素质和自我发展能力,促进小农户与主体带头人形成“跟得上、带得动”的良性互动,推动小农户与现代农业有机衔接。

    打好組合拳強化基礎服務支撐

 

  強化政策支持。繼續加大高素質農民培育計劃和學曆提升行動計劃實施力度,擴大覆蓋面,加強政策配套,切實落實農民接受高職教育的生均撥款經費,有條件的地區要將農民接受中高職教育一並納入免學費資助政策範圍,逐步建立從培訓到中職、高職甚至更高層次教育的系統配套扶持政策體系。

  加快體系建設。加快構建政府主導、多元力量參與的高素質農民教育培訓體系。農廣校作爲農民教育培訓專門機構,要發揮體系覆蓋全國、農民影響力大的優勢,進一步強化組織服務職能。實施“雙百”工程,引導涉農院校更多承擔高素質農民和農村實用人才培養。農業科研院所、農業龍頭企業等社會力量要發揮各自特長,推進科技成果承接轉化,提供實習實踐、創業孵化、跟蹤指導等支持服務。要加快形成各類資源在機構間和區域間協調對接、共建共享、優勢互補、高效協作的高素質農民教育培訓體系。

  狠抓提質增效。堅持需求導向,關鍵是精准,要選對人選准人,科學確定培養目標和規格標准,有的放矢。要分層分類分級開展培育,選好師資、用好基地、配好教材,促進人才培養與供給匹配,突出針對性、有效性。要加強師資建設,優化隊伍結構,打造一批“懂農業、愛農村、愛農民”的優秀師資隊伍,促進共享共用。要完善質量監督與考核機制,及時發現問題、及時反饋、及時解決,形成良性循環。

  全程指導服務。知識能力轉化爲具體經營實踐是一次巨大的飛躍,極爲困難、風險很高。要突出高素質農民培育與創業興業、生産經營實踐緊密結合,整合各類資源,通過結對幫扶、交流考察、技術指導,實現知識和技術的高效轉化應用。建立教育培訓、成果轉化、技術推廣、經營服務、創業支持一體化的全程跟蹤服務機制,特別要在産業發展、用地政策、信貸擔保和金融保險方面進一步加大支持力度,提升創業成功率,提升生産經營效益。

 

促進服務主體多元發展和服務方式創新

 
農業農村部農村經濟研究中心 張照新

   《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020-2022年)》重點圍繞四個方面,加快構建立體多元、功能互補、複合高效的社會化服務體系,提升小農戶發展現代農業的能力,夯實鄉村振興的基礎支撐。

   一是促進各類服務組織多元化發展。各種服務組織具有不同的特點和優勢,各自適合不同區域、不同産業和不同規模的農戶。要積極支持各類主體進入農業服務領域,競相發展,發揮各自的功能作用。支持農村集體經濟組織發揮統一經營的功能,爲農戶提供生産性服務。鼓勵農民合作社利用貼近農戶、聚焦産業的優勢,向成員提供各類産中作業和産銷服務,發揮紐帶作用。引導龍頭企業通過基地建設和訂單方式爲農戶提供全程服務,發揮産業鏈的服務帶動作用。支持專業服務公司利用其資金、技術和機制優勢,爲農戶提供專業化技術服務,成爲社會化服務的骨幹力量。推動供銷社利用深耕農村多年形成的農資供銷網絡,延伸服務鏈條,拓展服務領域,成爲社會化服務的重要力量。要看到,我國農業産業處在加速變革進程中,服務主體急劇增多,服務內容大幅拓展,不同服務組織的功能作用也在實踐中不斷探索和演進。因此要以包容的心態和動態的眼光看待各類服務組織的發展定位,通過市場競爭形成立體多元、功能互補的社會化服務體系。

  二是加快服務方式和機制創新。一方面要以生産托管服務爲重點加快服務方式創新。近年來各地立足于各自産業特點和農戶需求,在實踐中探索出了豐富多樣的農業服務方式。尤其是起源于山東的生産托管服務,將耕種管收等生産作業統一托管給服務主體,有效解決了傳統小農戶技術水平偏低、勞動力不足的難題,成爲廣受歡迎的服務方式創新。針對當前多數農村地區空心化、農村人口老齡化的現狀,要把生産托管作爲政策支持重點,引導服務組織根據不同地區、不同産業和不同經營主體的實際需求,發展單環節托管、多環節托管、關鍵環節綜合托管和全程托管等多種托管模式,爲農戶提供保姆式、集成式服務,把小農戶帶入現代化生産軌道上。另一方面引導各類服務主體加強聯合與合作。隨著城鄉居民消費需求不斷升級,農業産業鏈不斷拓展,參與服務的主體不斷增加,服務內容不斷增多,不僅需要服務主體與生産組織合作,也要求各類服務主體協同協作。因此,應鼓勵各類服務主體與經營主體之間、服務主體與服務主體之間,圍繞同一産業或同一産品的供應鏈,以資金、技術、服務等要素爲紐帶,通過服務聯合體、服務聯盟等不同方式開展聯合與合作,實現功能互補、融合發展,切實提升産業的整體質量和效益。

  三是完善支持政策體系。我國農業比較效益相對偏低,部分小農戶對社會化服務支付能力不足,尤其是對清潔生産、循環經濟等增收效果不明顯但外部經濟性較強的作業服務,支付意願不強。而面對衆多分散的小農戶,服務主體的組織成本和作業成本也相對較高,成爲社會化服務發展的雙重制約。社會化服務體系建設,需要完善的支持政策體系。近年來國家財政不斷加大扶持力度,對于推動社會化服務快速發展發揮了重要作用,但是資金總量相對偏少,政策精准性仍然存在不足。下一步要在加大資金投入的基礎上,瞄准重點領域,創新支持方式,提升政策效能。一方面,各地要針對本地農戶急需而服務組織發育不足的領域,選擇優先扶持的重點和方向;另一方面,要根據扶持的對象和環節采取有效扶持方式。在産中環節,可以根據作業量和價格給予一定比例的補助;在産後的市場營銷、品牌建設、金融保險等環節,則可以通過政府購買服務、建設公共服務平台等方式,引入專業化服務組織,爲經營主體提供顧問式、菜單式服務,提高服務針對性和有效性,最大限度發揮財政資金的支持效率。

  四是推動形成規範有序的市場環境。農業生産作爲自然生産過程,與服務主體的服務行爲有關,更受多種自然因素的影響,從而給服務質量和效果評價帶來難題,不但影響了農戶對服務的接受程度,還導致服務主體良莠不齊,難以形成良性競爭。要解決這些問題,首先要健全服務標准體系。可以由政府部門或服務組織行業協會、標准協會等單位牽頭,立足于當地産業實際和社會化服務的需要,研究制定各類作業服務的標准和規範,爲服務質量和效果提供公平公正的評價依據。其次要加強服務合同指導監管。要在尊重市場的前提下,引導服務組織合理確定各環節作業服務的價格,指導服務主體和農戶規範簽訂服務合同,合理確定雙方的權利和責任,減少雙方的爭議和糾紛。再次要完善服務主體信用評價機制。地方政府可以探索建立社會化服務組織名錄庫,對各類服務主體進行動態監測,開展信用打分和分級,作爲行業管理和政策支持的依據,促進服務主體的優勝劣汰,實現農業服務業的良性發展。